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新加坡:城市管理的经验启示与借鉴思考


来源:曲阜市创建国家卫生城市指挥部    被阅览数: 612发布时间:2013-11-18 14:10:29
 

 

美丽的城市 精细的管理 文明的典范

——新加坡城市管理的经验启示与借鉴思考

 

新加坡的城市管理名闻遐迩。20075月下旬,我随南京市城市建设与管理培训班赴新加坡学习考察,领略了新加坡绚丽的城市风光,一睹了她娇人的城市容貌。作为一名城管工作者,我把目光更多的定位在新加坡高效能的城市管理上,在学习中思索、在交流中探讨、在参观中感悟,力求从新加坡经验中找到推进南京城市长效管理的良策。
  一、新加坡概况及城管模式
  新加坡,全称新加坡共和国,位于马来半岛南端,包括新加坡岛和附近54个小的岛屿,国土面积680平方公里,人口410万。新加坡是一个典型的城市国家,其城市管理严谨务实、众口皆碑,凡是到过新加坡的人,无不对那里的碧海蓝天、青山秀水、整洁优美的环境,畅通有序的交通,高品位、大规模的园林绿化,鳞次栉比的高楼大厦,多姿多彩的建筑风格赞叹不已。
  新加坡城市管理工作主要是由国家发展部下辖的公园及康乐局、市镇理事会以及环境与水资源部下辖的环境局负责,这3个部门相互独立,环境局和公园及康乐局都属政府公共部门,环境局负责城市中的公共卫生管理,公园及康乐局负责城市中的园林绿化管理。市镇理事会成立于1988年,分布全国16个市镇,属半官方半民营性质,是新加坡城市管理的主体,由政府任命官员、选区国会议员和专业人士组成,类似于社区管理服务中心,主要负责社区公共环境的日常清洁工作、园林保养、社区改进计划、中期翻新计划、建筑物日常管理与定期维修服务等。市镇理事会的经费来源于向居民收取杂费,各项开支每年采取相应形式向社区居民公布。市镇理事会每年的工作绩效由社区居民打分评议,政府有关部门统一收集排列名次,工作人员的薪金每年核定一次,与此挂钩。
  二、新加坡城市管理的基本经验
  新加坡人多地少、自然资源稀缺,城市管理的压力大、难度大,该国从建国之初就严格落实精细化、精致化、精确化的管理理念,以规划为统领、以法制为先导、以严管为手段、以精细为目标,严格科学高效的管理,让新加坡成为一个让西方先进发达国家都赞不绝口的东方明珠城市。
  (一)具有先进的管理理念
  先进的理念是城市高效能管理的关键性因素。新加坡在城市管理理念上,强调以人为本,服务为先,法治保障。首先,坚持以人为本。将有利于提高群众生活水平,把生活质量作为城市规划、建设和管理的重要目标。不断完善、不断超越花园城市建设,新加坡城市规划分概念规划和总体规划两个层面。概念规划主要制定土地和交通的规划蓝图,更多的是对城市发展框架的研究。总体规划是在概念规划基础上,整合55个分区的控制性规划编制而成,为法定文件,具有法律约束力,对城市管理发挥法律作用,这些规划处处体现以人为本的要求,将以人为本要求落到实处。其次,强调服务优先。在经济全球化趋势日愈凸显的大背景下,新加坡政府转变传统管制思维,树立亲商思维、服务理念,政府行为要由服务型方式取代命令型方式。再次,加强法治保障。新加坡是一个法治国家,它强调:法律面前人人平等,法律之内人人自由,法律之外没有特权,法律之上没有权威。新加坡城市管理在法治理念的指导下实现了长效化。
  (二)具有科学的城管体制
  新加坡城市管理体制的特点在于:一是城市管理部门职责明确。新加坡涉管部门很多,主要部委有15个,法定专业委员会有32个,这些部门都是依据有关法律由议会授权设立,其管理职责以法律形式固定下来。二是城市管理协调有力。为强化各管理部门之间的衔接、配合,形成管理合力,新加坡专门设立了花园城市行动委员会,这个跨部门的委员会在拟定政策、综合协调有关城市园林绿化建设及管理方面发挥了重要作用。三是建立严格的考评监督制度。建立了一套完备的、操作性强的考评体系是新加坡城市管理的一个有效方法。其考评项目非常体系化,对每项指标都有十分具体的评分标准,减少了考评中的人为主观评判程度,提升考评的客观性、操作性和权威性。四是社区自治在城市管理中发挥了重要作用。新加坡十分重视社会和公民城市管理角色的确立,将城市划分为5个社区,设立社区发展理事会,以此推动社区自治,激发社区居民参与城市管理的自觉性。
  (三)具有健全的法制环境
  新加坡是一个高度法制化的国家,以立法全、执法严而著称。一是法律体系严密完善。据统计,现行的法律、法规达400多种,基本上涵盖了社会生活的各个领域、方方面面。对违法行为的处罚规定具体明确,如:随地吐痰,最高罚款1000新元,在电梯里吸烟罚款500新元,在公共汽车里吸烟罚款1000新元,上公共厕所后不冲水罚款500新元,过马路闯红灯罚款200新元等等。二是执法监督操作性很强。城管法律设计了两套处罚方式,或处以罚款或按劳改法令坐牢,你有权而没钱,我可以罚到你破产;你有钱而飞扬跋扈,我可以让你坐监牢;两者都具备,我就两者兼施,牢牢地掌握了处罚权。三是违法处罚以严著称。至今还保留着比较野蛮的鞭刑,鞭鞭见血,鞭入腠理,留下终生耻辱的印记。对乱扔垃圾者,除处以罚款外,还责令他们穿上标有我是垃圾虫字样的特制服装,电视台专门开展抓垃圾虫活动,公开曝光,丢尽颜面。对这些违章行为的处罚力度也很大,随手一扔就扔掉你1/4左右的月薪,抽一根烟就可能抽掉半个月的薪水,一次处罚就会产生一朝被蛇咬,十年怕井绳的条件反射,强制性的逼迫市民自觉遵守城管法规,并逐步形成一种习惯和氛围。具体监督中讲究方式方法,手段高明,如市容环境卫生监督执法中,执法人员站在不易被人发觉处,见有人犯规即上前处罚;为监视居民是否从高空抛物,建工局甚至整天都有专人进行监视。以严管重罚为手段,达到全民自觉维护环境的目的,这是新加坡城市管理最突出、最受人称道的经验。
  (四)具有高效的管理手段
  在城市管理方面,积极推行电子化。一方面,市镇理事会内部调度指挥工作、收集服务信息,全部实行电子化,决策机构成员,通过电脑下达工作指令、收集工作完成情况;另一方面,所有交通要道、地铁、组屋区、公共场所都安装了很多大小方向不同的监控探头,既是执法人员收录社区情况的眼睛,也是管好城市的警察,查处违法行为的证据。在城市保洁上,全面推行市场化。政府侧重于政策规章制订,把好市场准入关,将全国分成9大片区,对道路和公共场所的清扫保洁、垃圾收集运输,由政府部门测定价格,面向有资质的私营环境管理(垃圾收集)公司公开招标,首次中标者获得5年的经营权,第2次中标者经营权增至7年。这些私营公司为了提高竞争力,普遍加大环卫设施的投入,购置作业机械,有的甚至自主或与科研院所配合,研究开发垃圾清扫、收集、处理新技术、新设备,不仅提升环卫作业机械化、自动化水平,还对外输出技术和设备。
  (五)具有完善的配套设施
  新加坡的环卫基础设施建设投入大、标准高、设施全、环境好。在无害化收集处理上,政府投入巨资,超前制定前瞻性垃圾处理战略,建成遍布方方面面、布局合理、满足需要的环卫设施,保证每天6800吨垃圾得到及时收集运输和妥善处理。在垃圾处置方式上,确立了以焚烧为主的政策,政府先后投入17.9亿新币(约90亿人民币)建设了四个垃圾焚烧厂和一个填埋厂,91%的垃圾得以焚烧处理。在垃圾的资源化、减量化利用上,确立发展循环经济、变废为宝的方针,垃圾再循环计划涉及家庭垃圾、工业垃圾、商场垃圾、公共场所垃圾、酒店垃圾、学校垃圾等,覆盖面之广令人叹服,其中家庭垃圾的资源化利用通过绿色环保袋行动已深入人心,每年还组织再循环日等活动。一些废弃物在循环利用上,也做到物尽其用,如废纸回收后,再生利用厂还要细分成黑白纸、旧报纸、黄板纸、道林纸等,作为原料分类出售、分别利用,碎纸花还可以作为马坊的铺料。目前新加坡垃圾再循环利用率达49%,2012年争取达到60%。
  (六)具有良好的管理氛围
  新加坡人具有很强的忧患意识,特别注重节约环保意识的培养,政府从小就开始培养孩子节约资源和爱卫生的习惯,学校有时特意将洗手间停水,让孩子们从水桶里舀水洗手和冲厕所。从小就树立节约用水、爱护环境的意识。重视加强爱护环境的教育宣传,每周一、四是法定的宣传教育日,报纸、电视台都要组织专题的环境教育活动,从爱护环境到减少垃圾、从减便包装到保护水源,从家庭做起、从日常做起、从点滴做起,反复宣传、不厌其烦。新加坡特别参与环境管理,最有特色的是“3p”模式,即“people(市民)、private(企业)、public(政府),通过公众教育、社会志愿者、全国性的宣传活动等方式让更多的市民、企业及全社会投入到建设环境、爱护环境之中。社会团体也很发达,如在公厕方面就有卫浴文化协会、世界厕所组织等,这些社会团体已成为新加坡环境社会管理“3p”模式良好的载体,为推进环境管理发挥着巨大的作用。
  三、透过新加坡经验对南京城市管理的理性思考
   
他山之石,可以攻玉。学习研究新加坡环境管理经验的目的和出发点在于启迪我们的思维,开阔我们的视野,以更好更快地寻求自己的发展道路;学习研究新加坡环境管理经验的关键在于把新加坡的先 进管理理念与本地的实践有机结合起来,推动南京城市管理的创新与再造。
  (一)树立一个理念——环境是生产力
   
进入21世纪,人们的生活观、居住观、环境观正在发生很大的变化,更加注重创造和谐舒适的生活和工作环境,更多地追求生活质量和精神满足。良好的市容市貌、生活环境和生态环境,正日益成为衡量一个城市现代化、国际化程度的重要标志,日益成为吸引资本、技术和人才的重要条件,日益成为城市吸引力、发展推动力和综合竞争力的决定性因素。环境也是重要的资源,也是生产力。新加坡一缺资源、二无劳动力成本的优势,靠什么成为集商业、旅游、物流于一体的东南亚明珠城市,优美的环境和政府高效能的管理是基本因素之一。从这个意义上讲,城市管理与经济发展是不矛盾的,一个连马路都扫不干净的城市,指望马路摊点、亭棚经济,靠低档次、收益不高经济行为,是不可能在区域经济、城市发展中争先进位,也是不可能吸引更多的外地资金、资本来发展,任何以牺牲环境来发展经济、以摊点亭棚来解决就业、以马路经济来维护稳定的行为,都是一种竭泽而渔的短视行为。学习借鉴新加坡的经验最核心的是要树立科学的发展理论,自觉把管理作为政府的重要职能,牢固树立建管并重的思想,坚决摒弃摊点经济、马路经济、亭棚经济等落后思想,以管理促环境的优化、以管理促竞争力的提升、以管理促经济的发展。
  (二)完善一个体系——责任管理体系
  责任的明确是工作落实的关键环节。新加坡涉城市管理的部门很多,主要部委有15个,法定专业委员会有32个,城市管理的对象包括国有土地、城市卫生、户外广告、固体垃圾、突发应急事件和公民行为管理等14项,如此众多的部门、如此众多的项目,如何构建条块联动、专兼结合、各司其职、各负其责的管理合力,其基本的经验在于形成科学高效的管理责任体系,通过法律的途径,把每一个部门在管理上应承担的责任和达到标准、考核的依据,以及每个项目的管理内容、管理要求、管理标准、处罚依据等都固定下来,并广泛采取法律、预算、信息、经济、技术和zip处理等手段,形成了责任明确、奖罚分明、高效敏捷、高度权威的管理责任体系。南京的城市管理实行的是条块结合、部门联动的管理体系,条块的分割、条条的扯皮,往往导致多头管理、多头不管,形成管理的盲区和死角。构建科学高效、责任明确的管理体系,要明确责任主体,城市管理工作是城市政府的首要职能,各级政府一把手要作为城市管理的第一责任人,分管领导是直接责任人,真正把城市管理工作摆上位置、列入日程、加大投入、亲抓亲管;要下移管理重心,按照两级政府、三级管理、四级服务的要求和责权利相统一的原则,努力构建市政府发挥领导者职能、区政府发展组织者职能、街道具体实施、社区积极配合的城市管理体制,突出街道在城市管理中的基础性、主力军和主阵地作用;要构建联动机制,树立大城管观念,市区政府对本区域城管工作负总责,规划、国土、市容、环保、市政、执法等部门各司其职、各负其责、互相配合、不留管理真空;要构建五位一体的责任体系,以数字城管网格为基本单元,整合城管干部、执法队员、门前三包协管员、环卫工人和企事业单位五支管理力量,实行严格的岗位责任制和钢性的考核问责制,做到人人有责任、个个受监督、事事有人管、件件抓落实,保证城管工作在基层得到落实。
  (三)强化一个举措——提升执行力
  当前城管执法难、难执法带有很大的普通性,其原因是多方面的,有法律法规的不完善,执法强制性不足;有部门力量整合不够,多头管理多头不管形成管理盲区;有城管氛围不浓厚,媒体炒作城管带来工作被动;有管理相对人身份的特殊性,弱势群体抗法甚至暴力抗法的意识强,等等。这方面,新加坡的经验尤其值得借鉴,他们在城市管理方面有完善的法律体系,所有的城管项目都以法律法规的形式固定下来,内容详尽,仅公民行为管理就做了12条规定,垃圾如何出户、使用完厕所后必须立即冲水等都有法律规定;奖罚明确,初犯处以不超过50美元的罚款,第二次500美元,第三次以上者处以1000美元罚款,并规定长时间违反者,每天追加处罚50美元;执行到位,坐牢和罚款两种处罚手段,加之以曝光的威胁、鞭刑的震慑。当前我国城管执法的扭转普遍较差,提升执行力,是实现城市管理长效化、精细化的关键,在观念上要着重化解两个误区,其一,严格执法就是严管重罚、以暴制暴,执法必须从严,但严应该体现在结果上,该取缔的项目取缔了、该急办的事急办了,环境好了、群众满意度高了,这才是真正的严,在执法的过程上,要坚持公开、公正、透明,要把疏导措施做在前、在关心帮助落实在前、把教育诱导进行在前,让管理相对人服气,让群众满意,文明人性化的执法过程与严格高效的执法结果,是真正的执法从严;其二,和谐社会不是一团和气、消极忍耐,城市管理工作是为广大市民营造良好的生存生活环境,占道摊点、违章搭建等违法项目虽然暂时满足了少数人的生存生活权益,但他实质上侵害了绝大多数的环境权益,作为城管执法部门,应该旗帜鲜明的维护绝大多数人的环境权益,只有大多数人的环境权益得到维护,才是真正的和谐,这是我们取缔违章的法理基础。在创建和谐社会的大背景下,提升城管执法的执行力,一要构建完善高效的城管法规体系,实现有法可依、有法能依;二要建立规范公开透明公正的执法程序,规范执法者的执法行为,保证管理相对人的合法权益;三要坚持疏堵结合,真正关注管理相对人的实际困难,帮助他们排忧解难;四要创新化解冲突的执法方式,重视执法取证,推进二次违规处罚,渐进执法、钝化矛盾;五要拓展执法的思路,积极引入司法手段,提升城管执法的强制性和执行力。
  (四)建立一项机制——群众参与机制
  人民城市人民管,管好城市为人民。群众既是美好城市环境的享受者,也是城市环境的重要维护和损害力量。新加坡城市管理不仅严管重罚,以矫枉过正的手段强迫市民维护环境,更重视强化教育引导市民自觉参与城市管理。温总理有一个著名的乘除法定律,就是再大的成绩除以13亿都是很小的数字,再小的问题乘以13亿都是庞大的问题。南京城区面积大、城市人口尤其是流动人口多,城市管理的压力大,仅靠1000多执法队员、二千多名协管员和万余名环卫工人,保持城市的常净久洁,力不从心。发动社会力量和人民群众参与城市管理,形成全民齐抓共管城市环境的合力,是实现城市长效管理的基础性工程,也是治本之策、关键举措。一是借势发力搞好宣传。抓住世界城市论坛、双拆、爱国卫生月等大型活动,广泛采取广场宣传、公益广告、专题橱窗等形式,宣传城管法规,宣传城管执法对营造良好市容环境、提高市民群众生活质量的重要意义,引导群众了解城管法规、支持城管执法,做城市环境的维护者。二是利用媒体积极宣传。新闻媒体是双刃剑,为我所用可以发挥其强大的平台作用,宣传城管、教育群众;反之,则可能出现片面报道,带来负面影响,因此媒体要采取积极报道的形式,正确引导群众,维护城管、支持城管,形成执法与媒体彼此互动协调的氛围。三是开展活动主动宣传。开展城管进社区,城管队员与社区挂钩,定期参与社区活动,掌握民情,了解民意,为民解忧;定期向社区居民述职,宣传城管,解惑答疑,争取支持;定期到所在社区巡查,超前调研,超前发现,超前解决城市管理中的各种违章行为,为城管工作争得先机,掌握主动权,开展千家万户进城管和大手拉小手少年城管等活动,营造城管执法与市民群众互相了解、彼此支持的良好氛围。
  (五)把握一个重点——建设与管理并重
  当前城市管理有许多难点顽症,反复整治反复回潮,是城市管理者的心头之痛,也是城市管理水平上质量上台阶的最大障碍。这些顽症的存在,有一个根本的原因就在于,城市管理的基础设施薄弱,导致城市管理先天性不良。新加坡以一个弹丸之地,建成让世人称道的优良人居环境城市,很少见到交通堵塞和环境脏乱差,其严密精细的规划,大力度的投入和完善配套的设施建设是其基本经验,新加坡的小区建设集中,人口密度大,但无论是公交系统还是环卫基础设施都按规划建设,完善配套、分布合理、管理严格、井然有序。相比较而言,我国的各大城市普遍存在城管基础设施不配套完善的问题,其原因是多方面的,其一,先天性不良,我国的规划法明确规定,城市建设必须预留7%的面积用于城市管理等配套设施建设,而目前的现状是不仅老城区欠帐太多,新建的小区也由于规划缺位、执行不力,导致没有农贸市场、沿街门面,缺乏垃圾中转站、公共厕所,群众的正常需求无法满足,为占道经营、破墙开店等提供了滋生的土壤,如奥体中心面积约40万平方米,却没有垃圾中转站和公共厕所。其二,环卫基础设施通常建造简陋、功能单一,甚至会对周边的环境造成一定的污染和影响,普遍存在滞后建设难。试想谁愿意让厕所、垃圾中转站建在自家门口,新选点建难,就连在原址上改建提档也遇到很大的阻力。当前要切实加大城市管理基础设施的建设和投入:一是建议科学的投入机制,随着城市化的推进,城市管理的区域越来越大、要求越来越高,仅靠市级财政一家投入,不仅力不从心,也不符合责权利统一的原则,应该建立市区街三级投入机制,调动方方面面参与城市管理、抓好城市管理的积极性。二要建立合理的城管经费增长机制,随着城市化进程的加快和城市经济的发展,城管经费要每年都有增长,其增长幅度应不小于当年gdp的增长比例。三是加大城管基础设施建设的投入,严格执行规划法,在老城改造尤其是新区建设中,规划前置,将农贸市场、垃圾场、公厕、垃圾中转站等城管配套设施纳入建设规划,切实做到同步规划、同步建设、同步验收、同步管理;重视垃圾场、垃圾焚烧发电厂、渣土弃置场和有机废弃物处理场等重大环卫项目的建设,夯实南京城市管理的硬件基础。四是加大城市管理和城管执法装备投入。购买一批城管执法的装备,提高城法队员的通信能力、快速反应能力和机动能力;购买一批环卫机械化作业工具,提高环卫作业的机械化水平,提高环卫作业的质量标准。

 

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